关于淮委直属基础设施建设项目质量监督的若干探讨

                         付  强 

                    《治淮》（2016年第10期）

一、淮委直属基础设施建设项目概况

淮委直属基础设施建设项目是指水利部下达淮委用于淮委机关及直属单位办公、科研、业务能力建设等方面投资的建设项目（简称基础设施项目，下同）。基础设施项目建设内容包括：符合国家现行政策的管理、科研所需的征地、办公和业务用房以及配套设施建设，信息化、执法装备、交通工具和仪器设备购置以及水文、水资源监测、水政监察、水土保持、防汛抗旱等业务能力建设。

近年来，随着水利部对流域机构综合管理能力建设重视程度的加大，淮委基础设施项目投资规模逐年加大，基础设施项目数量和类型也较为繁多。“十二五”期间，淮委基础设施项目累计安排投资为2.62亿元，各类项目26个。其中2011年安排投资为3105万元，之后年度投资额度有较大提高，2012、2013、2014、2015年分别安排投资为5622、5165、6899、5413万元。

这几年，淮委基础设施项目建设内容主要有：直管重点工程监控及自动控制系统、重要信息系统安全等级保护、基层通信站、防汛抢险仓库及设备购置、防汛抢险能力建设、省界及重点断面水资源质量自动监测站、重要省界断面水资源监测水文站改造、水文应急机动测验队、水文实验站、水政监察基础设施、水土保持监测设备购置、水工程质量检测设备购置等等。

二、基础设施项目建设实施情况与形势要求

1.项目投资规模大、类型繁多、建设质量要求高

基础设施项目常称为“小基建”项目，过去其投资一般为数十万至数百万元，相对传统水利工程上千万、亿元的投资规模相对还是较小的，但近年来，项目规模逐步增大，十二五期间项目投资规模近千万元和超过一千万元的项目有14个，26个项目的单项平均投资已超过一千万元。

淮委基础设施项目的项目法人（建设单位）一般为相关业务单位、部门或运行管理单位，包括委属事业单位，沂沭泗局本级及所属事业单位，还有其下属的直属局和基层局，项目的各级建设单位技术与管理人员对项目建设内容和技术要求熟悉程度不同，对建设管理特别是质量管理的要求与程序相对了解较少，对于如何与质量监督机构配合、规范项目质量检验评定和验收工作也不够熟悉。

基础设施项目大多数不是常规的水利工程，具有涉及行业和专业多、项目分散、单体规模不大、土建工程量小、设备购置与安装投资大、信息化建设内容多等特点，对做好质量管理和质量监督的要求都与传统水利工程有一定的区别。

“十三五”期间，淮委基础设施建设项目还将有较大的投资规模，项目数量和类型也较多，项目建设任务较为繁重。主管部门和社会各方对确保工程建设质量的要求也更高。因此，做好淮委基础设施项目质量监督工作，促进参建单位落实质量主体责任，进一步提升项目质量管理水平，保障项目建设质量与安全，质量监管责任更为繁重。

2.质量管理技术标准与制度体系建设需要完善

基础设施项目涉及行业和专业多，且涉及的行业和专业质量管理技术标准较为分散，项目质量检验、评定和验收标准和表格也较为缺乏，参建单位在质量管理工作中的程序管理不明确和质量管理资料相对简单，在一定程度上影响建设单位有效开展项目质量管理工作。

目前，淮委基础设施项目质量监督工作主要依据是水利部《水利工程质量管理规定》（水利部第7号令，1997年）、《水利工程质量监督管理规定》（水建〔1997〕339号），这两份文件规定了质量监督机构的职责权限、监督程序、监督内容、监督方式等，但这两项规定制订时间较早，距今近二十年，且规定的内容主要是针对传统的水利工程，涉及基础设施建设项目建设的内容较少，针对性不足。此外，水利部有关文件对直属单位基础设施建设项目质量监督的规定要求也较为简略，基础设施项目质量管理技术标准和监督制度体系亟待完善。

3.项目监督覆盖面不高、监督工作需要加强

早期基础设施项目监督的覆盖面不高，有的基础设施项目未办理质量监督手续，有些项目虽办理了质量监督手续，质量监督机构对项目监督工作也缺乏有效的抓手，监督介入的环节和开展监督检查的次数也较少，有的项目仅参加过竣工验收，有的项目甚至连竣工验收也未参加，更谈不上进行质量核备、核定和评价等基础性、关键性工作。

近年来，水利部先后印发了《贯彻质量发展纲要、提升水利工程质量的实施意见》和《关于进一步明确水利工程建设质量与安全监督责任的意见》，对新时期、新形势下做好质量监督工作提出了新要求，要实现各类项目质量监督全面覆盖，切实落实政府质量监督责任，推行质量分类监管和差别化监管。因此，基础设施项目需要实现监督工作全覆盖，监督工作需要进一步规范和加强。

三、加强淮委基础设施项目质量监督的措施与探讨

1.制订制度办法、规范监督工作

为规范和做好基础设施项目的质量监督工作，贯彻质量监督全覆盖和分类监管的要求，针对基础设施项目的内容和特点，在调研、借鉴和参考地方省级水行政主管部门在类似工程质量监督制度建设的经验，淮委于2015年组织制订并印发了《淮委直属基础设施建设项目质量监督办法》，明确规定了适用范围、质量监督申请与受理、项目划分确认、质量监督检查、工程质量检验与评定、质量核备与质量评价、质量举报调查处理等，其程序完善、内容完整、操作具体、便于执行，有效规范和加强了基础设施项目的质量监督工作。

2.加强监管、落实主体责任

《淮委直属基础设施建设项目质量监督办法》颁布实施以后，近期开工建设的基础设施项目基本及时办理了质量监督手续，实现项目监督全覆盖，质量监督机构有效加强了项目监管工作。

质量监督机构在受理完成质量监督手续后，将与项目法人召开联系会，将质量监督事项（监督权限、监督方式、监督主要内容，对参建单位配合监督工作的有关要求等）告知参建单位，督促项目法人及时提供工程相关建设方案、进度安排、设计变更及验收计划，以便质量监督机构安排质量监督检查工作，还针对项目特点将质量管理程序、质量检验评定等有关要求及时告知项目法人。

该办法简化了基础设施项目的项目划分，常规项目的划分为单位工程、分部工程、单元（分项）工程3级，单纯的网络升级改造、系统软件开发、设备采购等项目可划分为单位工程和质量评价单元（模块）等2级。

该办法针对现行水利单元工程质量验收评定（价）标准缺乏的项目，基础设施项目法人可组织监理、设计、承包人等单位研究确定质量验收评定（价）标准，制定质量验收评定（价）表，并将报质量监督机构核备。

该办法还要求，工程质量由建设单位认定，报质量监督机构核备或申请质量评价。

以上措施和要求，暨有力落实了项目法人及参建单位的主体质量责任，还为项目法人及参建单位做好质量管理工作发挥了服务和指导性作用。

3.创新监督方式方法、加强监督信息化建设

基础设施项目涉及行业和专业多，非传统水利工程较多，一般项目单体土建规模不大，设备购置与安装投资大、信息化建设内容多，而且项目建设地点分散，如水文站、水资源质量监测站项目分散在流域四省数十县市，重点视频监控系统项目分布地点近百处，项目监督工作涉及的专业技术性强且复杂，监督机构也面临人少、事多的问题。

这需要针对项目特点，坚持问题导向和需求牵引，创新监督工作方式方法，才能切实履行监管责任。质量监督机构既可采取聘请相关专业技术专家参加监督检查的工作方法，也可以采取政府购买社会技术服务的方式，委托专业技术力量满足要求的咨询等机构承担质量监督技术服务工作，为做好基础设施项目质量监督工作提供技术服务和支撑。目前，在一些委属基础设施项目中也开展了聘请专业专家和政府购买技术服务的方式为监督工作提供技术支撑，取得一定的效果，下一步还需深入研究，继续研究创新质量监督方式方法。

为适应基础设施项目建设的新形势、新情况和新要求，提高监督工作效率，做好项目质量信息的采集、报送和处理，需要推进质量监督信息化建设，建设质量信息网络平台，开发监督执法检查移动终端等，提高质量监管信息化水平。

四、结语

展望“十三五”，随着深化水利改革和加强流域综合管理能力建设的大力推进，淮委基础设施项目的投资规模、项目数量还将不断增加，项目质量管理和质量监督工作任务更为艰巨，需要各项目法人和质量监督机构团结协作、密切配合，切实落实质量管理主体责任和监管责任，形成合力，全面提升基础设施项目质量水平，为加强流域综合管理能力建设发挥好保障和服务作用。