治淮工程质量监督形势与对策研究

付强1  余金煌2

1，  水利部淮河水利委员会，安徽蚌埠，233001；2，安徽省?水利部淮委水利科学研究院，安徽蚌埠，233001

摘  要：本文简要介绍了进一步治理淮河工程的建设任务，梳理了治淮工程质量监督有关政策要求，分析了做好治淮工程质量监督工作面临的形势，研究了需要解决的一些体制机制问题，结合近年治淮工程质量监督工作实践经验，提出了适应形势、解决问题以推进质量监督工作的一些对策和建议。

关键词：淮河；治理工程；质量监督；对策；研究

一、进一步治理淮河主要目标任务

2009年12月，在治淮19项骨干工程全面建成之际，国务院召开会议决定进一步治理淮河。2013年6月，国家发改委办公厅和水利部办公厅联合印发了《进一步治理淮河实施方案》，明确了要用5—10年时间，基本完成进一步治理淮河的主要任务：淮河上游拦蓄洪水能力有较大提高；中游行蓄洪区启用标准达到10—50年一遇，按计划运用时基本不需要临时转移人员，群众生命财产安全有保障；下游洪泽湖防洪标准达到300年一遇，防御100年一遇洪水时水位有效降低；重要支流防洪标准达到20年一遇；重点平原洼地排涝标准基本达到5年一遇，部分区域达到10年一遇；流域综合管理明显加强，水利工程良性运行机制基本形成，小型水利工程管理明显改善；水资源节约与保护得到加强，饮水安全得到全面保障。

二、治淮工程建设的形势与要求

1.项目类型繁多、投资规模大

进一步治理淮河工程包括淮河行蓄洪区调整和建设（10项）、重点平原洼地治理（8项）、堤防达标建设和河道治理（11项、22条河道）、城乡饮水安全（3项）、上游防洪水库（2项）、淮河行蓄洪区和淮河干流滩区居民迁建（3项）和其他（流域管理能力建设）等七大类，进一步细化为38项工程，工程包括水库、堤防、河道、行蓄洪区、洼地、灌区、泵站、水源保护及饮水安全、居民迁建等等，可谓项目类型繁多。

根据进一步治淮工程前期工作最新成果和不完全统计，其投资约一千四百多亿元，投资规模巨大。

2.工程建设任务重、建设进度要求紧

截至2016年6月，进一步治淮工程中大型灌区续建配套和节水改造等6项按全国有关规划安排实施，已批复投资511亿元，完成509亿元，已基本完成；其他32项工程包括六类45个单项，其中22个单项在建，剩余23个单项正进入前期工作各阶段；项目已批复投资约510亿元，下达投资计划约320亿元，完成投资约290亿元，进一步治淮工程未批投资约900亿元（可研已报国家发改委、水利部待批项目投资约770亿元）。

“十三五”期间，进一步治淮工程将加快推进，要完成上千亿元的投资，工程建设任务将非常繁重；特别是当前和今后一段时期，国家宏观经济形势要求加快水利建设，充分发挥促进经济增长、扩大内需的有效拉动作用，对进一步治淮工程在完成投资计划方面提出了更高的要求，要求全面加快进一步治淮工程建设进度。

3.质量要求高、监督管理责任重

进一步治淮工程规模大、战线长、项目类型多，涉及防洪、除涝、灌溉、供水、水资源保护、居民迁建等等，各级地方政府和人民群众对尽快建成治淮工程、尽早发挥工程综合效益更加期盼，主管部门和社会各方对确保工程建设质量的要求也更高。因此，做好治淮工程质量监督工作，促进广大治淮工程参建单位落实质量主体责任，进一步提升治淮工程质量管理水平，保障大规模水利建设质量与安全，质量监管责任更为繁重。

4.质量监督机构能力建设需要加强、制度体系需要完善

目前，流域各省各级质量监督机构属行政机关内设机构还相对较少，大部分属于参公管理事业单位和全额拨款事业单位，质量监督机构法律地位与政府监督定位、强化监督执法属性的要求还不相匹配，质量监督机构的人员编制、工作经费与保障大规模水利建设的需要还有一定的差距，质量监督机构的能力建设需要进一步加强。

此外，目前治淮工程质量监督工作开展主要依据是水利部《水利工程质量管理规定》（水利部第7号令，1997年）和《水利工程质量监督管理规定》（水建〔1997〕339号），这两份文件规定了质量监督机构的职责权限、监督程序、监督内容、监督方式等。但这两项规定制订时间较早，距今近二十年，且规定的内容较为简略，水利工程包括进一步治淮工程质量监督工作面临的形势和要求已发生了较大变化。此外，《水利水电工程施工质量检验与评定规程》、《水利水电建设工程验收规程》对质量监督工作的内容、方式也有一些规定，但分散于有关章节内容中。因此，为进一步规范和加强治淮工程质量监督工作，治淮工程质量监督制度体系还需要进一步完善。

三、治淮工程质量监督有关政策规定与要求

近年来，水利部印发了《贯彻质量发展纲要、提升水利工程质量的实施意见》和《关于进一步明确水利工程建设质量与安全监督责任的意见》，对新时期、新形势下加强和规范水利工程质量监督工作提出了新的要求，包括强化质量监督工作执法属性，加强能力建设，处理好政府与市场的关系，创新质量监督模式，转变监督重点，推行分类监督和差别化监督等。

国家发改委办公厅和水利部办公厅联合印发的《进一步治理淮河实施方案》，对做好进一步治理淮河工程质量监督工作提出了要求：淮委和流域各省水行政主管部门要加强对治淮建设项目的监督检查，淮委负责对治淮建设项目的进度、质量安全和资金管理进行抽查，地方各级水行政主管部门负责对所管辖的治淮建设项目进行全面检查。加强政府质量安全监督，淮委和流域各省质量安全监督机构要加强协作，明确分工，落实责任，认真履行职责，严格开展质量安全监督工作。

水利部于2013年8月印发了《进一步治理淮河工程建设管理若干规定》，对治淮工程质量监督工作进行了具体分工，对质量监督方式和工作要求都作出了明确规定，38项工程的质量监督工作由淮委负责有7项，以淮委为主、流域各省参加的有1项，以流域各省为主、淮委参加的有14项，由水利部直接负责的有2项，其余均由流域各省负责。进一步治淮工程质量监督主体的多元化，也对质量监督机构之间如何搞好团结协作、形成合力、共同做好监督工作提出了新的挑战与考验。

四、强化质量监督对策分析研究

1.明确分工、加强合作、共同做好监督工作

进一步治淮工程中有15项是淮委和流域各省共同监督的治淮工程，14项是以流域各省为主、淮委参加，1项是淮委为主、省里参加，但《进一步治理淮河工程建设管理若干规定》对质量监督的一些具体职责（如办理监督手续、项目站组建、项目划分确认、监督检查意见发送、质量核备核定等）未做明确规定，这需要淮委和流域各省进行充分协商，可采用签订质量监督工作协议或协商后以发文等方式明确职责分工与合作方式。

在进一步治淮工程先期开工的淮河入江水道整治、淮干蚌浮段行蓄洪区调整和建设等工程质量监督工作中，淮委先后与有关省级质量监督机构进行充分沟通与协商，签订了质量监督工作协议，对与市级质量监督机构为主的项目采用协商后发文的方式以明确分工。通过明确分工，加强合作，共同做好治淮工程监督工作已取得了良好的效果，监督机构合作也积累了一些经验，随着进一步治淮工程的加快推进，监督合作方式还有待于进一步探索和完善。

2.加强监督机构能力建设

面临大规模水利建设的新形势和加快推进进一步治理淮河工程建设的新要求，淮委和流域各省水行政主管部门要不断加强质量监督机构能力建设，才能适应治淮工程质量监督的新形势和新要求。

近年来，淮委和流域各省按照《关于深化水利改革的指导意见》等政策要求，进一步建立健全了水利工程建设质量监督机构，大力推进县级质量监督机构建设，监督机构设置、人员配备、监督经费都有了显著改善，较好的满足了做好治淮工程质量监督的需要，在水利部开展的2014—2015年度各省水利建设质量工作考核中，流域四省考核结果均为A级，淮委在水利部对流域机构的质量监督机构考核工作获得了较好的考核结果。

下一步淮委和流域四省还要以深化水利改革和年度质量考核为契机，进一步强化监督机构法律地位，继续加强监督机构能力建设，并使监督机构数量、专业、人员与大规模水利建设规模相适应，更好的满足治淮工程建设需要。

3.完善质量监督制度体系

近年来，淮委和流域各省为适应水利工程和治淮工程建设新形势，深入贯彻质量监督新政策和新要求，逐步建立健全质量监督制度体系，陆续编制了一批质量监督办法、规程、规定等，以规范和加强质量监督工作。

淮委为规范和做好进一步治理淮河工程的质量监督工作，贯彻质量监督新政策、新要求，借鉴和参考地方关于制定水利工程质量监督制度办法的实践，编制并印发了《治淮工程质量监督办法》，对质量监督有关规定、规程的内容进行具体细化和集中整合，其程序完善、内容完整、操作具体、便于执行，该办法主要适用于由淮河负责（为主）质量监督的治淮工程，其他治淮工程可参照执行。

淮委和流域各省还将根据水利建设和治淮工程建设需要，进一步完善治淮工程质量监督制度体系，如建立强化质量监督执法地位、执法流程、行政处罚等有关制度体系，还有质量监督工作与水利建设市场信用体系的衔接与运用等制度体系，以更好的强化监督地位、执法属性和工作效果。

4.创新监督方式方法

进一步治淮工程规模大、战线长、技术复杂，随着投资建设管理体制和事权划分改革，很多项目由市、县级水行政主管部门组建项目法人作为实施主体，具体监督工作也由市、县监督机构承担，但目前各级特别是市、县质量监督部门存在着编制人员较少、专业不齐全、能力相对较弱的问题，而且这些情况将在在一定时期内长期存在。

因此，需要创新质量监督方式方法以主动适应新形势和新问题，针对一些水利工程质量监督机构力量有限和项目规模大、技术复杂、项目数量较多等情况，质量监督机构既可采取聘请技术专家参加监督检查的工作方法，也可以采取政府购买社会技术服务的方式，委托专业技术力量满足要求的咨询等机构承担质量监督技术服务工作，为做好质量监督工作提供技术服务和支撑。目前，在流域外已有部分省市监督机构采取了政府购买技术服务的试点和探索工作，淮委在一些治淮工程中也开展了政府购买技术服务的方式为质量监督工作提供技术支撑，取得了一定的效果，下一步，还需要坚持问题导向和需求牵引，深入研究，继续推进创新质量监督方式方法。

5.加强监督信息化建设

为适应质量监督新形势、新情况和新要求，要推进流域各级质量监督信息化建设，包括建设各级质量监督机构门户网站，建设治淮工程质量信息网络平台，开发监督执法检查手机客户端（APP）等，加强对水利工程质量信息的采集、追踪、分析和处理，实现治淮工程质量动态监控、管理，提高质量控制和质量管理的信息化水平，提升质量安全动态监管、质量风险预警、突发事件应对、质量信用管理的效能。

6.组织流域内质量监督工作交流

掌握流域内水利工程建设质量与安全动态，组织质量与安全工作交流是流域机构质量安全监督机构的重要职责，也是加强交流、总结经验、推进工作的重要方式，淮委可定期组织开展治淮工程质量监督机构的工作交流与观摩活动，可采取现场观摩典型治淮工程，交流治淮质量动态信息与监督工作经验，研讨强创新治淮质量监督方式、提升治淮监督能力等内容。

五、结语

展望十三五，进一步治淮工程将全面深入推进，治淮工程质量监督工作任务艰巨、意义重要，需要流域各级水行政主管部门重视和支持治淮质量监督工作，更要求流域各级质量监督机构不断加强自身能力建设，逐步完善质量监督制度体系，创新监督工作方式方法，为确保治淮工程建设质量安全、加快治淮工程建设进度做好保障和服务工作。

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