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国外节水管理对我国的启示(上)
发布时间:2019-06-25 09:32:44  作者:中国水利报  来源:中国水利报  责任编辑:张子悦  浏览次数:

  我国人多水少、水资源时空分布不均,近2/3城市存在不同程度缺水。与此同时,我国水资源利用效率偏低,全国单方水GDP产出仅为世界平均水平的1/3,农业用水占总用水量的60%以上,农业灌溉水利用系数与发达国家相比仍明显偏低。

  水资源的高效集约利用不仅关系到供水安全、粮食安全,而且还与生态安全、经济安全紧密相连。经济较为发达的澳大利亚、美国、德国等国,利用法律、经济、技术等手段不断促进节水工作,在节水的体制机制、法律体系建设等方面的经验和做法值得我国借鉴和参考。


  澳大利亚:政府机构承担流域管理职责

  流域管理是澳大利亚水资源管理的特色,流域内各州的水资源管理由相应州政府机构承担,灌溉协会或供水公司参与管理。流域各级水服务机构均向公众公布年度财务报告和供水价格测算结果,宣传水知识和有关信息,加大水资源管理的透明度和公众参与度。

  墨累—达令河流域是澳大利亚最大的流域。1993年,政府通过了《墨累—达令河流域法案》,对流域水资源进行统一规划和管理,并建立了三个层次的组织机构:墨累—达令河流域部长级会议、流域委员会和公众咨询协会。这三个机构分工明确,相互衔接,互相配合,有效地进行了流域水资源管理,为平等、高效、可持续利用流域水土资源提供了参考依据。

  同时,澳大利亚的水权分为三类:一是批发水权,即授予具有灌溉和供水职能的管理机构、电力公司的水权;二是许可证,即授予个人从河道、地下或从管理机构的工程中直接取水以及河道内用水的权利;三是用水权,即灌区内的农户用于生活、灌溉和畜牧用水的权利,主要与土地相关。州政府不再审批发放新的水权,要想取得水权,只能通过水权交易取得。

  批发水权、许可证和用水权均可转让。水权转让可以是临时性转让,也可以是永久性转让;可在州内转让也可跨州转让;可以全部转让也可部分转让。但水权转让必须遵守州议会制定的有关规则,其主要程序如下:转让人向有关部门提出申请,缴纳规定的费用;有申请权审批的部门提出是否同意转让的意见;在批发水权永久转让后,出让人必须申请调整授权。水权的转让价格完全由市场决定,政府不进行干预,转让人可采取拍卖、招标或其他认为合适的方式。目前,澳大利亚的水权交易已在各州逐步推行,并且交易额有增大的趋势。随着水权交易市场化发展,用水户的节水意识逐步加强,很大程度推进了全国节水进程。

  为评价防治土地和水资源退化政策和计划的有效性,继续改善澳大利亚政府、州和地方在自然资源的决策服务,1995年,墨累—达令河流域通过部长联席会议,建立了河道外消耗性用水和河道内用水平衡、新增水用水限额等制度,并于1996年成立独立审计机构负责用水限额的研究与制定。根据自然遗产信托法案,澳大利亚从1997年开始推行国家土地和水资源审计。用水审计机构向流域管理委员会提交用水审计报告。如果审计结果说明被审计的州用水量确定超过限额,流域管理委员会将对此进行公布,并向下届部长会议上报告。在下届部长会议上,被审计的州必须报告超额用水的原因、改善用水状况的行动计划及时间安排。


  美国:水权作为私有财产受法律保护

  美国水资源管理经历了“私有—私有与公有并驾齐驱—公有为主导”的发展历程,现今美国水资源管理的权利集中在各州政府,实行流域与区域相结合的综合管理体制,整个管理体系分三级,分别是联邦政府机构、州政府机构和地方(县、市)政府机构。美国在联邦一级没有专门的水资源行政管理部门,有关水资源管理工作分散在各个部门,这些部门既是联邦政府的水资源管理机构又是独立的经济实体,直接从事水资源的开发、管理、防洪和综合利用工程的运行调度管理。

  美国没有全国性统一的水法,采取多部单行法共同实施的混合型节水立法模式。美国从20世纪60年代开始进行节水立法的相关工作。20世纪80年代中期,美国一些缺水地区开始了城镇节水运动,不但对节水方案进行综合分析,制定长期节水规划、调整水价等,而且制定了严厉的制裁措施。1996年《美国安全饮用水法修正案》要求国家环保局为公共供水系统制定节水规划。1998年美国环保总局颁布了城镇公共用水的《节水规划指南》,对不同规模公共供水系统提出了不同的最低限度节水措施和规划,并对供水企业规定了一系列的节水措施要求。

  在美国各州的节水立法中,以纽约州为典范,其中该州的《安全饮水法》《地表水处理规定》《纽约州卫生法》《水资源保护法》,加上联邦政府制定的《国家饮水条例》形成了一整套的水资源保护和节水制度。

  美国是一个市场经济高度发达的国家,联邦政府对水资源的管理主要集中在水权上,至于供水、配水的管理则多通过市场自发调节。美国的水权制度建立在私有制基础上,水权作为公民的私有财产权受法律的保护。目前,美国的水权制度以州法律为主,各州对水权的规定因其自然和人文环境的不同而有所差异。如美国东部地区的阿肯色、佛罗里达、佐治亚等州,由于水资源较为丰富,水权基本实行河岸权。河岸权是指土地所有者拥有使用流过其土地的水的权利。美国西部地区的犹他州、俄勒冈州等,由于干旱缺水,用水较为紧张,主要实行优先专用权。优先专用权指先占用者具有优先使用水资源的权利。


  德国:节水基金资助工程措施研究

  德国由环境保护部门对供水(水量、水质)、排水(污水处理)实行统一管理。具体从中央到地方分四级进行管理:第一级为国家级,主要是进行宏观领导与管理,负责制定有关法律、法规及政策,目前已制定《国家水务法》;第二级为联邦各州,各州根据《国家水务法》的基本原则,结合本州情况做出详细的规定,作为各州的实施细则颁布执行;第三级为各州的地方水务部门,其职责是贯彻国家法律法规,负责本地区污水处理和供水管理;第四级为各类水务协会,这些协会有着明确的具体任务,如鲁尔区协会主要负责鲁尔河流域供水和污水处理。

  德国采取混合型节水立法模式,首先制定一部全国统一的水资源管理利用基本法,然后根据经济发展、社会需求和法律实践的需要逐步制定各种单行的节水法律法规。德国的节水法律体系涉及欧盟水法、联邦水法和州水法,主要法律包括欧盟水法、联邦水法、州水法等。

  德国属于水质型缺水国家,针对水环境污染日益严重的问题,德国政府主要采取以下措施解决缺水问题:一是加大宣传力度。充分利用新闻媒体及广告宣传,营造全社会节水的氛围,增强全社会节约用水的意识。二是加强节水法律体系建设。德国联邦政府制定框架式的水法律,各州出台实施细则,对地表、地下水的取、用、排等环节做出明确的规定。三是利用经济机制,调节供水价格。价格杠杆的调节对节约用水产生了重要的影响。如现今德国工业用水平均重复3次,而著名的大众公司用水可循环利用5~6次。四是大力推广节水新技术。从1985年开始,德国就对抽水马桶进行节水技术改造,通过设置节水键,冲洗马桶的水量由9升降为3~6升,每人每天可节水15升以上。五是建立节水基金。德国的工业、农业、生活供水,都必须向水利部门缴纳水资源费。水资源费是节水基金的主要来源,主要用于资助节水工程措施和研究项目。


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