淮河流域及山东半岛地处我国中东部，跨湖北、河南、安徽、山东、江苏五省，总面积33万平方千米，人口2.02亿人。淮河流域面积27万平方千米，人口1.72亿人，耕地1272万公顷，山东半岛面积6万平方千米，人口3030万人，耕地198万公顷。2005年淮河流域及山东半岛粮食总产量9641亿吨，国内生产总值27989亿元。
淮河流域包括淮河和沂沭泗河两大水系。淮河发源于桐柏山，流经鄂、豫、皖、苏四省，主流在三江营入长江，全长1000千米，总落差200米。淮河干流洪河口以上为上游，长360千米，地面落差178米；洪河口至中渡（洪泽湖出口）为中游，长490千米，地面落差16米；中渡以下至三江营为下游入江水道，长150千米，地面落差约6米。洪泽湖的排水出路，除入江水道以外，还有淮河入海水道、苏北灌溉总渠和分淮入沂水道；淮河水系主要支流有沙颍河、洪汝河、涡河等。沂沭泗河水系由沂河、沭河和泗运河等组成。
　　山东半岛较大的河流有小清河、潍河、大沽河等，均直接入海。
　　淮河流域地处南北气候过渡带，气候复杂，极易发生暴雨洪水；流域内平原广阔，地势低平，蓄排水困难，洪涝相互影响；跨省河道多，水事复杂，治理难度大；历史上黄河长期夺淮，打乱水系，堵塞河道，加重了淮河流域洪涝灾害。

　　二、暴雨洪水特征

    
　　淮河流域暴雨范围广、强度大。降雨年际丰枯变化大，年内分配不均，汛期6至9月降水量占全年的50%～75%。
　　淮河干流洪水持续时间长，水量大。山丘区干支流河道汇流快；干流中游河道弯曲、平缓，泄洪能力小，河道水位迅速抬高，洪水过程既高且胖；下游入江入海泄量不足；平原支流河道地势平缓，受干流洪水顶托，汇流时间长。
　　沂沭河洪水来势凶猛，峰高量大，暴涨暴落；南四湖湖东河流源短流急；沂沭泗河下游和湖西平原地区河流洪水过程平缓。
　　山东半岛河道源短流急，洪水陡涨陡落，下游洪水常与风暴潮遭遇。

　　三、洪涝灾害

    
　　流域洪涝灾害频繁，受灾面积大。根据1949～2007年资料统计，全流域洪涝成灾面积超过200万公顷的年数有16年，超过100万公顷的年数有37年，平均每年成灾170.6万公顷，约占流域耕地面积的14%。。1931年大水，堤防多处溃决，洪水漫流，豫、皖、苏三省合计受灾总面积513万公顷，灾民近2000万人，死亡10多万人。1954年是新中国成立后淮河水系最大洪水年，淮北大堤在禹山坝和毛滩两处决口，全流域成灾面积达408万公顷。
流域内洪涝灾害并发、水旱灾害交错出现。1954年、1963年、1975年、1982年、1991年、2003年、2007年等均是洪涝灾害并发年份。2003年、2007年洪涝受灾面积中，涝灾面积占三分之二以上，"关门淹"的现象很严重。一年之内春旱夏涝、秋涝冬旱、南涝北旱、北涝南旱的现象也经常出现。

　　四、防洪形势

   
　　淮河流域地处我国中东部，人口稠密，是我国重要的粮食主产区和能源基地，战略地位十分重要。淮河流域受洪水威胁的范围广，经统计分析，防洪保护区面积15.8万平方千米，人口1.2亿人，耕地910.5万公顷。防洪保护区面积占流域总面积的60.5%，人口占74.2%，耕地占74.2%，国内生产总值占69.7%
　　新中国成立后，根据"蓄泄兼筹"的治淮方针，经过半个多世纪的治理，流域内初步建立起由水库、河道、堤防、蓄滞洪工程、行洪区等组成的防洪减灾体系框架，使淮河水系入江入海的排洪能力由8000 立方米每秒扩大到15270～18270立方米每秒；沂沭泗河水系的入海排洪能力由不到1000立方米每秒提高到12000立方米每秒。山东半岛也初步建成了相应的防洪减灾体系。
　　淮河流域及山东半岛经多年治理，防洪标准逐步提高，但仍存在以下突出问题：（1）现状防洪标准低，现有防洪体系的防洪减灾水平与防洪保护区发展程度和重要性仍不相适应。淮干上游防洪保护区防洪标准仅10年一遇；下游洪泽湖大堤及其防洪保护区的防洪标准仅为100年一遇。沂沭泗河中下游防洪保护区防洪标准仅20年一遇。流域内其它防洪保护区的防洪标准大多为10～20年一遇。（2）防洪体系尚需进一步完善，规划的防洪体系中尚有一些重要工程仍未实施或正在实施，淮河中游行洪不畅，下游洪水出路规模不足。（3）行蓄洪区亟待调整和建设。淮河流域行蓄洪区进洪频繁，洪灾损失重；行洪区行洪效果不明显；行蓄洪区安全建设严重滞后，灾后恢复自救能力差，管理工作薄弱，运用后社会影响大。（4）平原洼地涝灾问题突出，低洼地区排水条件差，抽排能力低；干流排洪不畅，高水位持续时间长，因洪致涝问题严重。（5）防洪管理体系不完备，信息采集、通信系统、计算机网络系统及防洪决策支持系统不完善；工程管理手段落后，流域管理和科研能力建设滞后，政策、法规尚不配套。
淮河流域防洪形势依然严重，建设任务仍然很重。
     

　　五、指导思想和目标

  
　　1、指导思想和治淮方针
　　《规划》以科学发展观为指导，按照"蓄泄兼筹"的治淮方针，在认真总结淮河治理正反两方面经验的基础上，针对流域经济社会发展的新要求，进一步规划淮河流域防洪减灾工程体系的总体布局，统筹安排治淮建设，完善流域防洪减灾体系。进一步巩固和扩大洪水出路，统筹协调防洪建设与洪水管理的关系，处理好防洪排涝与水资源综合开发利用的关系，依法治水，规范水事行为，适度承担洪涝风险，加强洪水管理和科学调度，提高流域防洪除涝能力，为流域经济社会又好又快的发展提供防洪安全保障。
　　2、防洪减灾目标
　　（1）总体目标
　　以现有防洪减灾体系为基础，以防洪保安为目的，兼顾保护生态环境和水资源可持续利用，协调人与自然的关系，今后20年内建立符合流域实际情况且与社会经济发展相适应的比较完善的防洪减灾体系。在发生常遇洪水和较大洪水时，保障流域社会经济发展和社会安定；在遭遇大洪水和特大洪水时，流域经济社会活动不发生大的动荡，生态环境不遭到严重破坏，可持续发展进程不受到重大干扰。
淮河干流上游防洪标准达20年一遇，中游淮北大堤防洪保护区和沿淮重要工矿城市的防洪能力进一步提高，洪泽湖的防洪标准达300年一遇；巩固沂沭泗河水系重要防洪保护区的防洪标准，使防洪体系整体上更加协调；跨省骨干支流防洪标准达到20～50年一遇；重要易涝洼地除涝标准达5～10年一遇；里下河地区除涝标准达到10年一遇；山东半岛主要河道的防洪标准达20～50年一遇。
　　（2）近期防洪目标及标准：
　　初步建成由防洪工程体系和防洪管理体系构成的较完善的流域防洪减灾体系。调整改造行蓄洪区，提高启用标准；因地制宜、适时开展渐进式移民迁建，逐步解决居民安全与行蓄洪水的矛盾；重点水土流失区得到基本治理；建设和完善防洪管理体系，提高流域防洪管理水平。淮河干流上游防洪标准达10年一遇以上，中游淮北大堤防洪保护区和沿淮重要工矿城市的防洪标准达100年一遇，洪泽湖及下游防洪保护区的防洪标准达100年一遇以上；沂沭泗河中下游地区主要防洪保护区的防洪标准达50年一遇；跨省骨干支流防洪标准达到10～20年一遇；山东半岛主要河道防洪标准达10～30年一遇；重要易涝洼地除涝标准3～5年一遇，里下河地区除涝标准5～10年一遇。
　　（3）远期防洪目标及标准
　　建成较完善的现代化防洪减灾体系，防洪减灾能力提高到与经济社会发展和生态环境建设相适应的水平。淮河干流上游防洪标准达20年一遇，中游淮北大堤防洪保护区和沿淮重要工矿城市的防洪能力进一步提高，洪泽湖的防洪标准达300年一遇；巩固沂沭泗河水系重要防洪保护区的防洪标准，使防洪体系整体上更加协调；跨省骨干支流防洪标准达到20～50年一遇；重要易涝洼地除涝标准达5～10年一遇；里下河地区除涝标准达到10年一遇；山东半岛主要河道的防洪标准达20～50年一遇。
　　3、防洪减灾体系
　　淮河流域防洪减灾体系由水库、河道堤防、行蓄洪区、调蓄湖泊、海堤等防洪工程体系和防汛指挥系统、防洪管理、政策法规等防洪管理体系构成。
    

　　六、防洪工程体系规划

       
　　1、河道、堤防工程规划
　　（1）堤防工程规划
　　按照《防洪标准》和《堤防工程设计规范》确定堤防的等级。淮河流域1级堤防总长1716千米，有淮北大堤、洪泽湖大堤等。淮河流域2级堤防总长2142.6千米，有沙颍河堤防、韩庄运河堤防等。
　　（2）淮河干流上中游河道治理规划
　　采取兴建水库、加固、退建堤防、疏浚河道、调整行洪区、改扩建拦河闸、河道清障等工程措施，治理淮河干流上中游河道，使河道设计泄洪能力息县～洪河口达到7000立方米每秒，洪河口～史河口达到7400立方米每秒，史河口～正阳关达到9400立方米每秒，正阳关～涡河口达到10000立方米每秒；涡河口以下达到13000立方米每秒。
　　淮河干流主要控制点设计防洪水位淮凤集36.92米（1985年国家高程基准，下同），淮滨32.5米，王家坝29.2米，王截流28.0米，正阳关26.4米，涡河口23.39米，吴家渡22.48米，浮山18.35米。
　　（3）淮河干流下游河道治理规划
　　通过兴建入海水道工程，加固洪泽湖大堤，整治、加固入江水道、分淮入沂水道、苏北灌溉总渠等工程，使洪泽湖入江入海设计泄洪能力提高到20000～23000立方米每秒，防洪标准达到300年一遇。
　　（4）淮河主要支流河道治理规划
　　按防洪10～20年一遇、除涝3～5年一遇标准，治理洪汝河、沙颍河、茨淮新河、汾泉河、涡河、新汴河、奎濉河、包浍河、黑茨河、怀洪新河、史灌河、淠河、池河等支流河道。
　　（5）沂沭泗河骨干河道治理规划
　　沂河按东汶河口～祊河口防洪标准20年一遇；祊河口以下50年一遇进行治理；新建刘家道口枢纽工程；按设计流量4000立方米每秒治理分沂入沭水道；沭河按浔河口～汤河口段防洪标准20年一遇，汤河口以下防洪标准50年一遇治理；新沭河按防洪标准50年一遇治理；治理邳苍分洪道；南四湖按防御1957洪水标准加固湖西大堤、部分湖东堤等，按50年一遇防洪标准加固湖东堤，建设滞洪区进洪闸等；整治韩庄运河、伊家河；治理中运河；加固骆马湖堤防等；整治新沂河。
　　（6）沂沭泗河主要支流河道治理规划
　　治理梁济运河、万福河、东鱼河、洸府河、白马河、城郭河、界河、洙赵新河等。
　　（7）山东半岛主要河流治理规划
　　治理潍河、小清河、大沽河、弥河、五龙河、南胶莱河、北胶莱河、支脉河、母猪河、黄垒河、乳山河、白浪河等。
　　（8）边界水利
　　根据统一规划、统一治理的原则，治理边界河道，减少边界水事纠纷。
　　2、干支流控制性工程规划
　　（1）临淮岗洪水控制工程
　　临淮岗洪水控制工程是淮河防洪体系不可缺少的流域战略性骨干工程。修建临淮岗洪水控制工程使正阳关以下淮北大堤保护区和沿淮重要工矿城市防洪标准达到100年一遇。规划100年一遇坝前设计洪水位为28.41米，相应库容85.6亿立方米；1000年一遇校核水位坝前29.49米，相应库容121.3亿立方亿立方米。
　　（2）新建水库
　　修建燕山、白莲崖、出山店、张湾、袁湾、晏河、白雀园、下汤、前坪、江巷水库，增加控制面积11984平方千米，总库容64.0亿立方米，防洪库容30.44亿立方米；山东半岛修建老岚、石壁口水库，增加控制面积804平方千米，总库容2.64亿立方米，防洪库容0.92亿立方米。
　　（3）水库、水闸加固
　　根据安全鉴定情况，逐步安排病险水库和重要病险水闸除险加固，尽快完成除险任务。
　　3、行蓄（滞）洪区规划
　　淮河流域现有行蓄（滞）洪区28处，其中蓄（滞）洪区11处，濛洼、城西湖、城东湖、瓦埠湖、洪泽湖周边滞洪圩区、杨庄、老王坡、蛟停湖、泥河洼、老汪湖、黄墩湖滞洪区；有行洪区17处，南润段、邱家湖、姜唐湖、寿西湖、董峰湖、上六坊堤、下六坊堤、石姚段、洛河洼、汤渔湖、荆山湖、方邱湖、临北段、花园湖、香浮段、潘村洼、鲍集圩。
　　（1）行洪区调整规划
　　规划结合淮河干流的整治对现有17处行洪区进行调整，以进一步扩大行洪通道，改善行蓄洪效果，保证及时通畅排洪，减少行洪区使用机率。对面积较小、标准较低、居住人口较少的行洪区予以废弃还给河道；对部分行洪区进行堤防退建改为一般堤防保护区；对容量较大、行洪作用大的部分行洪区改建为有闸控制的行洪区。
规划完成后，17处行洪区调整为邱家湖、南润段2处蓄洪区；姜唐湖、寿西湖、董峰湖、汤渔湖、荆山湖、花园湖6处行洪区；鲍集圩纳入洪泽湖周边滞洪圩区。
　　（2）行蓄（滞）洪区建设规划
　　规划新建南四湖湖东和沙颍河大逍遥滞洪区。
　　对现有和规划修建的行蓄（滞）洪区进行建设，包括工程建设、安全建设、区内居民搬迁安置。
加固、新建蓄滞洪区堤防、进退水建筑物和其他建筑物，确保适时适量分蓄洪水。
　　修建保庄圩、庄台、避洪楼、避水平房、撤退道路以及通信预警等安全设施，使行蓄（滞）洪区内群众生命安全有保障，尽量减少财产损失。
　　对居住在经常行、蓄洪的范围内，难以通过修建保庄圩、庄台等措施原地安置的居民，按照集中搬迁与分散搬迁相结合的方式，逐步外迁至高地、堤防保护区和迁入保庄圩，解决其居住不安全的问题。行蓄洪区群众在增建新房或拆旧建新时，在安全地带选择房址。地方各级政府和村委会在村镇建设规划、土地调整等方面为今后迁入的群众留出建房用地。
　　4、重要易涝洼地治理规划
　　规划采取综合措施治理低洼易涝地区。对沿湖周边洼地，实行退垦还湖，增加湖泊调蓄能力；对易涝地区，进行产业结构调整，发展湿地经济和保护湿地；实施高水高排，疏整沟渠，新建、加固圩区堤防，扩建涵闸；适当建站，增强外排能力等措施治理易涝洼地。
　　治理沿淮上游圩区、淮南部分支流洼地、中游沿淮洼地、里下河腹部及四大港沿岸洼地、南四湖滨湖及沿运河洼地、小洪河下游洼地、颍河及贾鲁河洼地。
　　治理溧河洼。
　　治理茨淮新河、怀洪新河、入海水道和分淮入沂等分洪河道沿线洼地。
　　5、城市防洪规划
　　淮河流域及山东半岛的全国重要防洪城市有8座，淮南、蚌埠、徐州、扬州、青岛防洪标准为100年一遇，阜阳、信阳、淄博防洪标准为50年一遇。流域重要防洪城市有14座，连云港、淮安、宿迁防洪标准为100年一遇，日照、枣庄、漯河、周口、寿县、六安、亳州、临沂、济宁、菏泽市防洪标准为50年一遇，宿州按防御1982年洪水设防。
　　6、海堤建设规划
　　淮河流域及山东半岛海岸线北起山东省黄河南堤，南至江苏省如泰运河，全长约3480千米，目前淮河流域及山东半岛已建防潮堤1871千米，其中临海防潮堤1635.6千米，入海河道防潮堤235.4千米。
　　规划按青岛市区和日照港海堤设计标准为100年一遇，其它海堤的设计标准为20～50年一遇进行达标建设。规划加固主海堤长932.6 千米，新建海堤长173.2千米；加固入海河道防潮堤长122.6千米，新建入海河道防潮堤196.6千米。
　　7、水土流失防治规划
　　淮河流域及山东半岛现状水土流失面积8.63万平方千米，年土壤流失量3.37亿吨，截止2000年净增水土流失综合治理面积约1.44万平方千米。
　　规划以治理改造坡耕地、退耕还林还草、治理"四荒"、发展经济林和水土保持林封禁等措施，综合治理水土流失3.76万平方千米，建设一批重点工程和水土保持科技示范园区；设立重点预防保护区和监督区；建设流域水土保持监测站网；实施生态修复1.5万平方千米。
　　采取综合措施，加强山洪灾害防治。

          
　　七、防洪管理体系规划

             
　　1、防汛指挥系统规划
　　防汛指挥系统包括信息采集系统、防汛通信系统、计算机网络系统和决策支持系统。规划在现有资源的基础上，充分利用公共信息资源，改造、扩建、完善现有系统，基本建成覆盖重点防洪地区的高效可靠、实用先进的流域防汛指挥系统。
　　2、防洪管理规划
　　（1）管理体制
　　防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责。淮河防汛总指挥部，负责指挥流域防汛抗洪工作；地方各级防汛指挥机构指挥本地区的防汛抗洪工作。
　　各级防汛指挥机构依据批准的防御洪水方案和洪水调度方案，做好防汛抗洪准备工作，科学调度洪水。在保证工程安全的前提下，尽可能地利用洪水资源。
　　完善社会化防洪减灾体制和防洪应急机制，健全监测、预测、预报、预警和快速反应系统，加强专业防汛抗洪抢险救灾队伍建设。
　　进一步健全流域各地水政监察队伍，加强防洪执法能力建设，及时有效查处违法案件。
　　（2）防洪区管理
　　规划或防御洪水方案中划定的洪泛区、行蓄洪区和防洪保护区经批准后向社会公告。
在经批准划定的洪泛区、行蓄洪区范围内建设非防洪建设项目，应依照有关规定执行。
洪泛区和行蓄洪区内要合理安排建设项目和开发活动，禁止设置有碍行洪的各类建筑物和障碍物，控制行蓄洪区人口增长。
　　地方各级政府负责行蓄洪区管理，制定行蓄洪区综合规划，建立健全管理机构，制订和完善管理法规。
行蓄洪区由国家防总、淮河防总或省防指按照批准的权限调度运用。行蓄洪区运用后，当地人民政府应组织各部门做好补偿、救助和灾后恢复工作。
　　（3）防洪工程设施管理
　　贯彻落实国务院办公厅转发的《水利工程管理体制改革实施意见》，进一步完善管理体制、机制，加强防洪工程管理。
　　积极推进防洪工程管理规范化、法制化、现代化建设，提高工程管理水平，保证防洪安全。建立规范化的检查、监测和维修制度，完善技术手段；加强重要防洪工程定期质量检查与监测，适时掌握防洪工程的基本质量状况；加强河道维护，保持河道设计行洪能力和防洪标准。
　　（4）社会管理和公共服务
　　根据防洪规划，统筹流域和区域、防洪和除涝、防洪安全和开发建设各项工作。在江河、湖泊建设防洪工程和其他水工程、水电站等，实行防洪规划同意书制度。
　　经批准的规划保留区应向社会公告。
　　实施洪水风险管理，研究建立洪水风险分担、风险补偿、救助机制和洪水保险制度。
　　宣传普及防汛、抗洪、抢险、避险等防洪知识，提高防洪信息公开程度，保障公众知情权，增强公众参与度，加强全社会水患意识和防洪意识。
　　加强政府质量监督、安全监督能力建设，建立防洪工程重大质量、安全事故应急反应机制。
　　3、防洪政策法规建设
　　在国家水法规体系的基础上，研究和开展适应流域不同层次管理需要的水法规建设，形成较为完善流域水法规体系。
　　根据法律、法规、规章制定流域的相关实施细则，依据国家授权和淮河流域管理的实际需要制定流域规范性文件。
　　坚持防洪法规宣传教育与法制实践相结合，普及防洪法律知识，增强公民的防洪法制观念和遵纪守法的自觉性，推进依法治淮。
      

　　八、规划实施及保障措施

          
　　按照量力而行、突出重点、分步实施的原则，近期在全面完成治淮19项骨干工程的基础上，以行蓄洪区建设、重点平原洼地排涝、堤防达标与河道治理等工程为重点，兼顾干支流防洪控制性工程，积极推进防洪非工程体系建设，加强水土保持生态建设，合理安排其他工程建设。
　　1、法律保障。在现有法律法规的基础上，完善流域防洪法律法规体系。依法行政，加大执法力度，保障防洪规划的顺利实施。加强防洪法规政策宣传教育，提高全民的防洪法规政策意识，保障流域防洪设施的正常运行。
　　2、投入保障。发挥政府对防洪工程建设投资的主渠道作用，按照中央、地方分级负责的原则，进一步理顺中央和地方的事权。逐步增加各级政府预算内用于防洪工程建设的资金，建立长期稳定的防洪工程建设财政投入机制。积极探索防洪工程建设社会化投入机制，充分发挥市场作用，多渠道筹集资金。落实防洪工程运行维护管理经费，保障防洪工程正常运行。加强水利资金使用管理，提高投资效益。
　　3、管理保障。各级政府及有关部门要加强工程建设的领导和检查。工程所在地政府要负责做好建设征地、拆迁及移民安置等工作。强化流域机构管理职能，充分发挥其在流域水事活动中的管理、协调、监督、指导作用。进一步加强防洪工程前期工作，增加前期工作投入，提高勘测设计成果质量，做好重大防洪工程建设项目论证，完善前期工作审批制度，严格执行国家基本建设程序。加强防洪工程的建设管理，全面实行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制，落实工程质量责任制，做好工程项目的审计和验收工作，提高工程建设管理能力和水平。
　　4、科技保障。加大科技投入，开展淮河防洪重大问题和防洪减灾关键技术研究，逐步提高流域防洪减灾规划设计、建设、管理及决策的科技水平；加强科技人才队伍建设，培养造就一批现代防洪减灾科研、管理人才；加快水利科研基础设施建设步伐，坚持科技创新，不断增强水利工程建设和管理的科技含量，提高防洪调度和水资源管理的现代化水平。（完）