完善流域防洪工程体系  为淮河水利高质量发展提供安全保障

通过系统学习《水利部关于完善流域防洪工程体系的指导意见》，主要认识和体会可以概括为“一个意义、一种思路、一个方针、一个结合”，“一个意义”即充分认识到完善流域防洪工程体系的战略意义，“一种思路”即完善流域防洪工程体系要坚持“系统治理”的思路，“一个方针”即完善流域防洪工程体系要牢牢把握“蓄泄兼筹”的治水方针，“一个结合”即完善流域防洪工程体系要坚持防洪工程措施与非工程措施有机结合，充分发挥防洪工程体系的综合效益。

首先，充分认识到完善流域防洪工程体系的战略意义。完善流域防洪工程体系是贯彻落实新发展理念的体现，是实现新阶段水利高质量发展的需要，是时代所需、人民所盼。习近平总书记曾指出，高质量发展就是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展。进入新时代，淮河流域成为长江经济带发展、长三角一体化发展等国家重大战略及淮河生态经济带、大运河文化保护传承利用等国家战略叠加区，也是大国重器南水北调东线工程的源头和东中线工程的核心区域，战略地位越来越重要，筑牢淮河流域安全底线尤为重要，是保障流域人民拥有美好安定生活的基础性条件。但过渡带气候条件、不对称的河流水系、平原河道的复杂性、黄河夺淮遗留影响等因素决定了治淮的长期性、复杂性和艰巨性，特别是近些年极端天气频发多发，2018年、2019年连续2年出现罕见台风，2020年淮河发生流域性较大洪水、沂沭泗水系发生1960年以来最大洪水，2021年郑州等地区遭受极端暴雨灾害，暴露出防洪减灾体系仍存在短板和薄弱环节，防洪安全风险依然突出。因此，与新时代对水旱灾害防御能力需求相比，进一步完善淮河流域防洪工程体系显得非常必要且十分迫切。

   其次，完善流域防洪工程体系充分体现了“系统治理”的思路。系统观念是马克思主义基本原理的重要内容，强调系统是由相互作用、相互依赖的若干组成部分结合而成的、具有特定功能的有机体；要从事物的总体与全局上、从要素的联系与结合上研究事物的运动与发展，找出规律、建立秩序，实现整个系统的优化；用开放的复杂系统的观点、用从定性到定量的综合集成方法研究各种问题。党的十八大以来，习近平总书记就坚持系统观念作出一系列重要论述，提出一系列重要指示和要求，为我们提供了行动遵循。近期水利部提出进一步强化流域治理管理工作，就是要坚持流域系统观念，坚持全流域“一盘棋”，以流域为基础单元，强化流域“四个统一”，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进。在《指导意见》中，很多内容就是“系统治理”思想的直接体现，对流域系统治理做出了很多明确的安排与部署，比如基本原则里面就提出要坚持“流域统筹、系统治理”，工作目标中从优化流域防洪工程布局、完善流域防洪工程体系、提高流域防洪工程调度水平、提升洪涝灾害防御能力、降低洪涝灾害损失率五个方面进行系统展望，在加强顶层设计方面进一步从开展流域规划修编、合理确定不同区域防洪标准、科学安排流域洪涝水出路、优化流域防洪区划和工程布局等方面进行系统阐述。

第三，完善流域防洪工程体系贯彻了“蓄泄兼筹”的治水方针。新中国大规模的治水事业，是从根治淮河起步的。在治淮过程中，提出“蓄泄兼筹”的治水方针并非一蹴而就，而是走了很多弯路。新中国建立前传统治水强调“以排为主”，后来受苏联模式影响又逐渐转为“以蓄为主”，但“以蓄为主”忽视排水泄水导致淮北平原盐碱化问题，中国共产党和人民政府借鉴中国传统治水思想和总结新中国水利建设正反两方面教训基础上，党和政府根据淮河具体情况提出了“蓄泄兼筹”的治水方针，比较理性地处理了“蓄水”与“排水”的关系，使中国水利建设开始从被动的防御洪水变成主动地控制和利用洪水，从局部的治理变为流域的规划。在《指导意见》中，“提高河道泄洪能力”、“增强洪水调蓄能力”、“确保分蓄洪区分蓄工程”就是针对“蓄泄兼筹”治水方针的贯彻落实。当前，部分河道泄洪空间被挤占、泄洪通道被堵塞，行洪不畅问题突出，极端天气频发多发对流域水库的调蓄能力提出新的挑战，行蓄洪区建设滞后、难以及时启用等问题依然存在，因此贯彻落实经过实践检验的“蓄泄兼筹”治水方针非常必要，这是完善流域防洪工程体系必须始终坚持的重要原则。

   第四，完善流域防洪工程体系体现了防洪工程措施与非工程措施有机结合。流域的防洪工程体系一般由工程措施与非工程措施组成，长期的实践经验表明，完全依靠防洪工程措施，不能有效全面解决当前复杂的流域水问题。因此，在信息化大背景下，大力发展水利信息化驱动的防洪非工程措施，实现防洪工程措施与非工程措施有机结合是水利发展的必然选择。在《指导意见》中，也强调了开展非工程措施建设的重要性与必要性，在“加强山洪灾害防治”中明确强化山洪灾害监测预报预警，在“加强洪水风险管理”里面提出要“推进数字孪生流域建设”、“制定完善洪水防御、调度方案预案”、“加强洪涝灾害社会风险管控”等非工程措施。因此，实现防洪工程措施与非工程措施有机结合，对流域进一步增强防御大洪水的能力意义重大。

    结合淮河流域实际，完善淮河流域防洪工程体系有关意见与建议为：

   一要加强顶层设计，统筹把握好历史、现状、规划的关系。切实加强淮河流域规划引领作用，建议开展淮河流域防洪规划修编、编制完善新阶段淮河治理方案、完善并印发数字孪生淮河总体规划等，通过全面分析流域防洪面临新形势，科学安排洪水出路和防洪区划布局，明确新阶段流域防洪减灾总体方略和目标任务，提出流域防洪工程和非工程措施规划方案，为科学治淮提供基本遵循。

二要提高河道泄洪能力，把握好“蓄泄兼筹”治淮方针“泄”的一面。通过加快大河大湖治理、实施主要支流和中小河流治理、加强河湖行洪空间管控等综合措施，进一步提高淮河主要干支流河道泄洪能力。在具体工程措施方面，建议通过行蓄洪区堤防退建、河道疏浚等措施，进一步扩大淮河干流滩槽泄量；推动淮河入海水道二期工程建设，提升入海能力；扩大东调南下工程行洪规模，使沂沭泗流域整体防洪体系逐步提高到100年一遇标准；加快推进洪汝河治理工程建设，推进包浍河、怀洪新河、史灌河、淠河、小沽河、小洪河等主要支流治理前期工作和工程建设。在体制机制管控方面，巩固河湖管理范围划定成果，明确河湖管控空间；持续推进淮河流域河湖“清四乱”常态化规范化，全面排查整治影响河道行洪的违建、围垦等突出问题；加强涉河建设项目和活动管理，加大水行政执法力度，严厉打击各类违法水事行为。

   三要增强洪水调蓄能力，确保行蓄洪区行蓄洪功能，把握好“蓄泄兼筹”治淮方针“蓄”的一面。进一步提高淮河上游拦蓄洪水能力，使淮河上游防洪标准基本达20年一遇，如指导地方加快袁湾水库、老岚水库等流域控制性枢纽工程建设；完成大中型病险水库、水闸除险加固，加快淮委直管病险水闸除险加固工程建设，指导流域各省推进水库、水闸、堤防运行管理规范化标准化，健全运行管护长效机制；进一步提高流域水库群联合调度水平，主动充分发挥淮河流域防汛抗旱总指挥部的平台作用，强化流域防洪统一调度，及时修订淮河、沂沭泗河洪水调度方案和流域水库群调度方案，严格落实水工程防洪抗旱调度运用、汛限水位执行等有关规定，加强工程调度管理，充分发挥已建工程防洪减灾综合效益；加快行蓄洪区布局优化调整与建设，加强流域行蓄洪区管理，科学有序推进河湖圩区整治，确保行蓄洪区能够安全、及时、有效运用。

四要补齐流域防洪短板弱项，夯实流域防洪工程体系。强化山洪灾害监测预报预警，实施山洪灾害风险预报预警社会化服务，指导地方持续推进山洪灾害防治，加快实施重点隐患区防灾避让和重点山洪沟防洪治理，进一步增强山洪灾害防治水平；加强城市防洪能力建设，做好流域内重要防洪城市防洪规划审查，深入推进河湖“清四乱”常态化规范化，保护恢复城市河湖水系和洪涝水调蓄空间，保障城市骨干排水通道畅通；加强重点涝区排涝能力建设，加快推进安徽省怀洪新河水系洼地、山东沿运片邳苍郯新片洼地、江苏省重点平原洼地近期治理等工程建设，协调推进河南省重点平原洼地、安徽省沿淮行蓄洪区等其他洼地、江苏省淮沭河以西洼地等重点涝区治理工程前期工作，提高区域排涝能力，改善易涝多灾局面；指导江苏、山东两省对沿海的地级及以上城市加强沿海防潮防台能力建设，进一步巩固沿海防潮防台能力。

五要完善防洪工程体系非工程措施，实现防洪工程措施与非工程措施有机结合。加强气象水文监测预警和防洪调度，全力推进数字孪生淮河流域智慧防洪体系建设，对物理流域进行全要素数字化映射，建设数字孪生淮河；以数字流域为底板，构建具有“预报、预警、预演、预案”功能的流域智慧防洪应用体系，不断提高流域洪水监测预报精度，全面提升流域水工程调度智慧化水平；加强防洪工程防汛抢险能力建设，强化防洪隐患排查和应急管理，提升洪涝灾害社会风险管控能力，开展防灾减灾知识宣传和科普教育，提高社会洪涝灾害风险防范意识，增强居民避难应急和自救互救能力。

    在淮河的治理、保护与规划中，紧密围绕流域治理的“四个统一”，准确把握“系统治理”的内在内涵，从全局出发、从整体考虑，用系统的思维去开展新时期流域防洪工程体系的完善工作，真正实现淮河防洪工程体系的有机统一，充分发挥防洪工程体系的综合效益，全面提升防御流域洪旱涝灾害的能力。