强化流域治理管理  当好幸福淮河代言人

淮河水利委员会党组书记、主任  刘冬顺

流域性是江河湖泊最鲜明的特征，树牢流域观念、增强流域意识，坚持全流域“一盘棋”，是治水管水基本的方法论。党的十八大以来，习近平总书记对大江大河保护治理作出一系列重要讲话指示批示，确立了国家“江河战略”，对强化流域治理管理提出一系列明确要求，为强化流域治理管理指明了方向，提供了根本遵循。水利部党组深入学习贯彻习近平总书记关于治水重要讲话指示批示精神和国家“江河战略”，认真审视江河流域特性，全面总结治水经验和规律，着眼于推动新阶段水利高质量发展，作出了强化流域治理管理的重大决策，召开强化流域治理管理工作会议，印发《水利部关于强化流域治理管理的指导意见》，为全面提升流域水治理能力和水平绘就了蓝图。水利部淮河水利委员会（以下简称淮委）高度重视强化流域治理管理工作，把全面强化流域治理管理作为推动新阶段淮河保护治理高质量发展的重要保障，持续深入学习，加强顶层设计，谋划实施方案，狠抓贯彻落实，推动淮河流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理各项工作取得了新成效。

1 积极谋划贯彻落实强化流域治理管理思路

淮委及时组织召开党组中心组学习会议、专题会议等一系列会议学习水利部强化流域治理管理工作会议精神和《水利部关于强化流域治理管理的指导意见》，交流研讨强化流域治理管理的思路举措。组织开展为期2个月的学习贯彻水利部推动水利高质量发展系列部署专项行动，把水利部强化流域治理管理工作会议精神和《水利部关于强化流域治理管理的指导意见》作为重要内容，坚持以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路为统领，坚持系统观念和流域“一盘棋”，坚持全要素治理、全流域治理、全过程治理，统筹考虑上下游、左右岸、干支流和地上地下，综合流域水灾害、水资源、水生态、水环境等多目标，加快构建流域统筹、区域协同、部门联动的管理格局，一体提升流域水利管理能力和水平，细化强化流域治理管理措施任务，制定出台《淮委全面强化流域治理管理实施方案》。

1.1 强化流域统一规划

制定流域规划名录，及时开展流域综合规划、专业规划和专项规划编制、修订，加快构建定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的流域水利规划体系；强化对区域规划的审核，加强对流域规划布局和上下游、左右岸重大项目合规性审查，进一步增强流域规划的统领性、权威性和管控性；严格水工程规划同意书制度、涉河项目许可制度、采砂许可制度、取水许可制度的实施，充分发挥流域规划的约束和引领作用；建立健全流域规划实施责任制，加强规划实施的监督，及时发现和整治实施过程中存在的问题，确保流域规划目标得到有效落实。

1.2 强化流域统一治理

统筹确定流域治理标准，合理确定流域各防洪保护区的防洪标准、水资源配置原则和格局、河湖保护治理管控规则；建立流域防洪工程、水网工程和河湖生态修复与保护项目台账，实施动态管理，协同保护治理；统筹推进流域治理重点水利工程和跨省水利工程前期工作，指导督促流域各省水利工程前期工作，有序管控，积极推进项目实施。

1.3 强化流域统一调度

研究制定淮河流域水利工程实时防洪调度方案，持续推进流域水库、闸坝、分洪河道、行蓄洪区联合调度工作，加强气象水文耦合、洪水滚动预报、联合会商和联合预报，抓细抓实“四个链条”工作，强化流域防洪统一调度；推动将取用水总量和强度双控指标落实到省、市、县，加快推进淮河流域河湖水量分配工作，科学确定河湖生态流量（水位），全面掌握河湖取水口及取水现状，努力掌握河湖来水规律和取用水规律，编制年度水量调度计划并组织实施，加强水资源统一调度；推动建立流域统筹、分级负责、协调各方的流域水工程多目标统筹调度机制，进一步增强流域防洪、水资源和水生态统一调度能力；加快构建数字孪生淮河，提高预报、预警、预演、预案能力，做好抗旱、重大突发水污染事件等情况下水资源应急调度。

1.4 强化流域统一管理

充分发挥河湖长制、淮河防汛抗旱总指挥部办公室、最严格水资源管理制度考核平台作用，建立健全淮河流域省级河湖长联席会议、淮委与省级河长办沟通协调等工作机制，加快构建水行政执法与刑事司法衔接机制，充分利用检察公益诉讼机制，推进流域联防联控联治，强化河湖管理、水资源管理、工程建设与运行管理、水文行业管理等，一体提升流域水利管理能力和水平。

2 强化流域治理管理取得新成效

淮委聚焦重点任务，统筹推进工作，推动方案落地落实，淮河流域治理管理各项工作都取得了新的成效。

2.1 有序推进流域统一规划

组织制订了淮河流域水利规划编制目录清单，明确修订综合规划，编制10余项专业规划和专项规划。制定了《淮河流域重要河道岸线保护与利用规划》《淮河流域重要河段河道采砂管理规划》《数字孪生淮河总体规划》《“十四五”数字孪生淮河建设方案》，全面开展淮河流域防洪规划修编，组织编制流域水利基础设施空间布局规划、水网规划、淮河区中小河流治理总体方案，完成淮河流域（片）水土保持规划任务书编制工作。督促流域各省推进省级河湖岸线保护与利用规划编制。组织对江苏省洪泽湖保护规划等14项规划进行审查并印发审查意见，配合水规总院对流域内河南、安徽、江苏省级水网规划进行审查，指导地方严格落实流域重要河道岸线保护与利用规划、采砂管理规划要求，开展15项水工程建设规划同意书、54项河道管理范围内建设项目工程建设方案等许可审批。

2.2 持续加强流域统一治理

系统梳理进一步治淮、全国“十四五”水安全保障规划、“十四五”解决水利防洪排涝薄弱环节实施方案以及新阶段淮河治理方案等规划的流域重大水利项目，初步建立了淮河流域重大水利工程项目台账。积极协调推进淮干浮山以下段行蓄洪区调整和建设、南水北调东线后续工程等项目前期工作，及时组织对流域内水利部职权范围内的重大水利建设项目合规性、建设时序等方面开展审查，完成安徽省引江济淮二期工程（水利部分）等5项可行性研究报告审查意见并报水利部，对引江济淮二期工程（水利部分）等7个水利部批准项目水土保持方案开展审核并按时出具了意见。加快推进重大工程开工建设，督导流域重大水利工程建设进度、施工质量、安全生产、年度投资计划执行，督促已完建工程加快验收，及时协调解决制约工程进度关键性问题，推动淮河入海水道二期、怀洪新河灌区、包浍河治理、河南省淮河流域重点平原洼地治理工程等4项重大工程开工建设，完成安徽省淮河干流一般堤防加固、南四湖二级坝除险加固等4项工程竣工验收等。组织对流域4省2023年度投资建议计划进行复核并提出意见建议，对流域各省投资计划执行情况进行督导，对有关省水利建设投资统计数据质量进行核查。

2.3 积极推进流域统一调度

督促流域各地全面落实以行政首长负责制为核心的防汛抗旱责任制，压紧压实水旱灾害防御工作责任。编制印发《淮委水旱灾害防御应急预案》，健全完善流域各级联动响应机制。组织开展2022年沂沭泗河洪水模拟调度推演，开展淮河、沂沭泗河水工程多目标统筹协调调度方案相关技术研究，谋划实施流域多目标统筹协调调度。全力推进数字孪生淮河建设，基于正阳关以上洪水预报调度一体化系统，进一步拓展预报调度覆盖区域，初步建成覆盖淮河水系洪泽湖以上、沂沭泗水系等主要干支流的洪水预报调度一体化系统，加快实施数字孪生淮河蚌浮段工程等建设。坚持“同向发力、相互衔接”，加强与部、省沟通协调，充分发挥现有资源和信息化成果的作用，加强互联互通，实现共建、共管、共享、共用。深入研究流域产汇流规律，加强气象水文耦合预报，构建智能化产汇流及洪水预报模型，完善流域现有短中长期水文预测预报模式，进一步提高预报精度。认真总结近年来洪水调度经验，积极做好《淮河洪水调度方案》《沂沭泗河洪水调度方案》修订有关基础工作。编制印发淮河、沂河等6条跨省河流水资源调度计划并开展调度和监测，持续加强取用水及水资源调度管控。完成北延应急供水工程加大调水监督管理，从东平湖以南向北输送淮河水约1.34亿立方米，有力保障京杭大运河全线贯通。确定流域17条重点河湖生态流量目标，印发保障实施方案并加强日常监管；组织开展流域省区重点河湖生态流量保障目标复核、控制断面下泄流量（水量）及水位考核评价等。

2.4 全面强化流域统一管理

2.4.1 纵深推进河湖管理保护

建立淮河流域省级河湖长联席会议机制，组织召开流域省级河湖长第一次联席会议，指导各地开展幸福河湖建设，完成37个幸福河湖建设。推进流域河湖“清四乱”常态化规范化，组织苏、鲁2省4市10县（区）河湖长制落实情况监督检查，完成鄂、豫、皖、苏4省重点河段湖片妨碍河道行洪突出问题重点核查，开展直管河湖全面排查，召开苏、鲁2省大运河“清四乱”进驻式暗访检查问题整改核查视频会，发现各类“四乱”问题7847个，完成清理整治6241个。全面建立淮河干流4省省界段采砂联防联控机制，组织开展“蓝盾—五一、汛期”淮河干流蚌埠市、滁州市交界水域联合打击非法采砂综合整治等行动；加快推进直管河道采砂许可证电子化。指导地方修编淮河干流、南四湖等重要跨省河湖“一河（湖）一策”，指导推动流域河湖生态环境复苏。

2.4.2 有力有效抓好水资源统一管理

积极谋划流域水资源刚性约束制度顶层设计，初步提出淮河流域水资源刚性约束指标体系；完成淮河流域14条主要跨省河湖水量分配，南四湖水量分配方案已报送水利部；督促指导各省加快推进跨市县河湖水量分配。督促指导流域各省开展“十四五”用水总量和强度双控目标细化分解，河南、安徽、江苏省双控目标已印发市级行政区。严格取水许可审批，对不符合水资源管控要求的4个项目不予许可，对3家2021年度超许可取水户立案调查并下达行政处罚决定书；扎实推进取用水管理专项整治行动整改提升，制定淮委取水口监测计量体系建设实施方案，积极推进取水口监测计量体系建设。积极推进淮委首例水权交易，创新推动临沂市郯城县李庄等灌区与郯城水务集团的跨行业水权交易试点。严格县域节水型社会达标建设复核，流域4省全部提前完成年度建设目标。

2.4.3 规范推进工程建设运行管理

制定淮委直属水利工程建设质量提升专项行动实施方案并组织实施，对淮河干流王家坝至临淮岗段等直属工程开展质量安全监督检查。强化对治淮工程建设质量监督工作指导，开展流域内省级水行政主管部门质量监督履职巡查。持续推动淮委直属工程全流程电子招标工作，稳步推进电子招标投标监管试点建设工作。建立健全“2+ N”运行管理制度体系，印发《淮委直管堤防工程险工险段动态管理暂行办法》等7项制度，全面推进标准化管理工作。编制直管水闸安全鉴定“十四五”总体方案和年度计划，实现水闸安全鉴定存量全部销号。扎实开展水利工程运行管护，组织对37个市104个县680项工程开展安全风险隐患抽查，核查发现问题894个，定期调度整改情况，全过程监督、指导流域相关省份实施大中型病险水库除险加固9座、小型病险水库除险加固464座，组织对流域内1600座水库运行管理信息及436座小型水库监测设施建设情况进行抽查，积极推广区域集中管护、政府购买服务、“以大带小”等专业化管护模式。组织对流域内307个县（区）435个河段湖段开展河湖管理范围划定成果抽查复核，核查发现问题122个，问题整改率 98%。对南水北调工程38个现场运行管理单位防汛及安全运行工作开展全覆盖检查。

2.4.4 优化提升水利监管和水行政执法效能

研究制定水利监督向流域管理机构“授权赋能”实施方案，将安全监督、项目稽察、监督检查考核等13项“授权赋能”事项，细化为3类24项，明确相关部门、单位职责分工、目标任务等。克服疫情等不利影响，组织开展31项监督任务，派出检查组190余组次670余人次，累计发现或复查问题2800余个，督促落实整改，消除风险隐患。组织开展安全生产大检查和督导检查，有序推进安全生产专项整治三年行动集中攻坚、巩固提升和自评工作，深入开展防风险保稳定专项行动等安全生产综合监督管理，累计排查隐患486项，及时开展“回头看”，督促问题整改。印发实施《淮委水行政执法效能提升行动实施方案（2022-2025年）》等，完成淮委本级《执法事项清单》。与生态环境部淮河流域局、蚌埠市人民检察院联合签署《淮河流域（蚌埠片）与检察公益诉讼协作机制实施方案（合作协议）》。组织协调有关地市河长办、检察院组成联合检查组，对安徽、江苏两省省界湖泊天井湖（天岗湖）行洪通道碍洪问题开展联合督办专项行动。

3 下一步工作举措

对标水利部党组部署要求，当前淮河流域治理管理中仍存在一些问题和不足：统一规划统领性不够，流域规划与区域专业规划结节没有完全打通，专业专项规划与基础设施空间布局规划不够协调，流域机构对规划实施缺少有效的管控手段；统一治理存在真空和盲区，部分地方负责审查审批的大型水库、重要跨省支流的部分河段、重要分洪河道等，不在流域机构现行水工程建设规划同意书许可范围内，流域机构无法开展有效监管；统一调度缺少有效的工程控制手段，机制不健全；统一管理尚未形成合力，信息交流共享渠道不畅通，跨部门和跨区域的联动协调不够、争端解决机制不完善，存在越权管理、交叉管理和管理缺失现象。对这些问题和不足，下一步要加大工作力度，切实予以解决。

3.1 持续做好规划编制和规划管控

开展淮河区水资源综合规划评估、淮河流域国家水安全动态评价与风险分析。滚动管理流域水利规划目录清单，持续完善流域规划体系，完成淮河流域防洪规划报告修编，根据流域水利规划目录清单积极推进相关规划编制。加强与全国、省级层面成果协调，组织做好流域水利基础设施空间布局规划编制。推动落实好长江经济带发展、长三角一体化发展、淮河生态经济带发展等重大战略水利重点任务。进一步加强规划管控，依法依规对流域各省编制的相关水利规划进行审查，组织做好水工程建设规划同意书行政许可、涉河项目许可、采砂许可和取水许可，做好事中事后监管。

3.2 加快推进防洪工程体系和国家水网重大工程建设

积极推动落实《新阶段淮河治理方案》。落实好“六条实施路径”，推动水利部重要决策部署落地生根。全力推进南水北调东线后续工程高质量发展，做好南水北调总体规划修编和东线二期工程前期工作，及时协调解决影响前期工作推进的有关问题，推动工程早日批复实施。加快推进淮河干流浮山以下段行洪区调整和建设、临淮岗水资源综合利用、沂沭泗东调南下提标工程等重大水利工程前期工作，进一步加强对流域各省重大水利项目建设的协调指导，推动一批工程早日开工建设。抓好重大工程建设全过程、全流程重点环节监管，督促入海水道二期工程、洪汝河治理等工程加快建设进度，组织做好淮干蚌浮段等已完建工程竣工验收。

3.3 建立健全水工程多目标优化调度体系

完善淮河、沂沭泗河洪水调度方案以及重要水工程应急水量调度方案，明确调度原则、调度主体、调度时间、调度权限等，优化调控方式和调度模式，为依法防御、科学调度提供可靠的技术支撑和制度保障。聚焦洪水防御、供水安全、生态保护修复等重点，开展流域干支流水库群、闸坝、分洪道、蓄滞洪区、排涝泵站等水工程联合调度研究。毫不松懈抓好水旱灾害防御工作，精准调度水利工程，确保人民群众生命财产安全。兼顾洪水资源利用和水生态，抓好汛末蓄水，统筹实现涉水利益“帕累托最优”。编制南水北调东线一期工程、引江济准工程年度水量调度计划并做好调度监督管理，逐步实现主要跨省河湖水量调度常态化、规范化。

3.4 全面强化涉水事务管理

建立流域水利工作“一本账”，聚焦水库安全运行、水资源管理、河湖管理、行蓄洪区管理等重点工作，开展以流域为单元的全链条精准高效监管。持续强化水资源刚性约束，加快流域区域初始水权分配，建立流域水资源刚性约束制度，推进南四湖水量分配方案尽早获批，指导推动将用水总量控制指标落实到具体河湖和水源。扎实抓好河湖和水生态保护，聚焦南四湖、骆马湖、洪泽湖、高邮湖等重要湖泊、淮河干流以及重要支流，做好河湖“清四乱”常态化规范化监督检查。开展流域母亲河复苏行动，编制跨省母亲河复苏行动“一河一策”。持续推进幸福河湖建设，不断提升流域人民群众的幸福感、获得感和安全感。

3.5 加快推进数字孪生淮河建设

按期完成南四湖二级坝数字孪生工程先行先试建设目标任务。结合淮干蚌浮段、洪汝河治理、淮干王临段、沂河沭河上游堤防加固等在建工程，分期分区分段推进数字孪生工程建设。加强与流域各省协调，统筹推进出山店水库、前坪水库、息县枢纽、梅山水库、淠史杭灌区等数字孪生工程建设。完善流域L1、L2级数据底板和监测体系，统筹推进“2+ N”应用体系建设。

3.6 完善强化流域治理管理体制机制

完善流域省级河湖长联席会议机制，召开年度联席会议。建立健全水行政执法与检察公益诉讼协作机制，发挥公益诉讼保障监督作用。编制水工程多目标统筹协调调度方案，推动建立跨省跨部门多目标统筹协调体制机制。加快构建水利安全生产风险防控“六项机制”，加强安全生产标准化建设，不断提升本质安全水平。

4 结语

强化流域治理管理是推动新阶段水利高质量发展的重要保障，是强化体制机制法治管理的应有之义。下一步，淮委将深入贯彻落实习近平总书记“十六字”治水思路和关于治水重要讲话指示批示精神，认真落实统一规划、统一治理、统一调度、统一管理各项要求，把握治水规律，勇于改革创新，着力增强淮河保护治理的系统性、整体性和协同性，推动淮河保护治理向形态更高级、基础更牢固、保障更有力、功能更优化演进，努力为推动新阶段水利高质量发展作出新的更大贡献。

（原文刊于《水利发展研究》杂志2022年第11期）